정치

같은 국제 다극질서, 다른 SCO… 중국은 사업을 넓히고, 러시아는 금융·응집력에 무게

유라시아뉴스 편집국 2026. 9. 2. 21:40

- 중국과 러시아는 다극질서·유엔 중심 국제질서·안보협력이라는 큰 방향에서는 높은 공감

 

- 중국은 AI·과학기술·인프라·시장 사업을 구체화한 반면, 러시아는 국가통화·금융자율성·안보와 조직의 정치적 응집력을 더 강조

 

- SCO 개발은행은 중국의 장기 추진과 러시아의 장기 경계가 최근 접근한 의제지만, 비슈케크에서도 실제 출범에는 이르지 못 해


- 따라서 SCO는 단일한 중러 전략블록이라기보다 두 강대국이 공통 정치언어 아래 서로 다른 국가적 효용을 추구하는 다자공간에 가까워

 

중국과 러시아는 상하이협력기구의 창립국이자 가장 큰 두 회원국이다. 두 나라는 이번 비슈케크 정상회의에서도 다극질서와 글로벌 거버넌스 개혁, 유엔 중심 국제질서, 안보협력을 함께 강조했다. 겉으로 보면 두 나라가 원하는 SCO의 방향은 크게 다르지 않아 보인다. 하지만 시진핑 중국 국가주석과 블라디미르 푸틴 러시아 대통령이 실제로 제시한 수단을 비교하면 무게중심에는 차이가 있다. 중국은 SCO 안에서 AI와 과학기술, 항만경제, 녹색에너지, 시장과 인프라를 연결하는 구체적인 사업을 다수 제시했다. 러시아는 다극질서와 유엔 개혁, 안보, 국가통화 결제와 금융자율성을 상대적으로 더 강조했고, 정상회의 이후에는 회원 확대가 조직의 응집력을 약화시켜서는 안 된다는 경고도 내놨다. 두 나라가 같은 정치적 언어를 사용하더라도 SCO에서 얻으려는 실익까지 완전히 같다고 보기는 어려운 이유다.

 

중국, SCO에 AI·기술·인프라 사업을 넣다

시진핑 주석은 비슈케크 정상회의 연설에서 SCO의 향후 방향을 발전, 안보, 인적교류, 글로벌 거버넌스라는 네 축으로 제시했다. 중국은 SCO를 고품질 일대일로 공동건설과 글로벌개발이니셔티브를 추진할 우선적인 다자공간으로 규정하고, 글로벌안보이니셔티브와 글로벌문명이니셔티브, 글로벌거버넌스이니셔티브를 SCO 안에서 구현하겠다는 뜻도 밝혔다.

 

제안은 추상적인 정치구호에 머물지 않았다. 중국은 SCO 국가들을 대상으로 하는 AI 응용 국제협력센터를 만들고, 톈진에 중국–SCO 항만경제협력센터를 설치하며, 앞으로 3년간 100개의 과학기술 협력사업을 공동 추진하겠다고 밝혔다. 태양광과 풍력 등 녹색에너지 확대, 데이터와 컴퓨팅 역량 강화, 카스피해 횡단 국제운송망의 효율 향상도 주요 의제로 제시했다.

 

최종 합의에서도 중국이 강조한 방향과 겹치는 결과가 적지 않았다. SCO 회원국 정부 간 AI 협력 양해각서가 체결됐고, 데이터센터와 컴퓨팅 역량, AI 산업 발전에 관한 개념문서가 채택됐다. 2026~2028년 국제정보보안 협력계획과 2026~2030년 항만·물류센터 개발 로드맵, 녹색기술·환경·에너지 관련 문서도 승인됐다.

 

다만 중국이 발표한 AI 응용센터와 100개 과학기술 사업, 톈진 항만경제협력센터는 SCO 10개 회원국이 공동기관으로 설립한 것과는 구분해야 한다. 중국이 SCO 틀 안에서 제공하거나 추진하겠다고 밝힌 국가 차원의 공약에 가깝다.

 

중국 국내 정책·학술계는 이를 SCO의 구체화 과정으로 평가한다. 중국 국무원 발전연구센터의 리융취안은 지난 25년 SCO의 특징을 비동맹·비대결·제3국 비겨냥이라는 공존방식에서 찾았다. 상하이정법대 유라시아연구소의 리신은 중국이 제시한 글로벌 이니셔티브가 SCO 내부에서 실제 시범사업으로 전환되는지를 향후 관찰할 핵심으로 꼽았다.

 

이들은 중국의 정책환경과 가까운 전문가라는 점을 감안할 필요가 있지만, 중국이 SCO에 기대하는 기능을 이해하는 데는 유용하다. 중국은 SCO를 정치선언을 반복하는 회의체보다 시장·기술·인프라 사업을 연결할 수 있는 플랫폼으로 발전시키려는 의도를 공개적으로 드러내고 있다.

 

그러나 중국의 중앙아시아 경제정책은 SCO 하나에 묶이지 않는다

그렇다고 중국이 중앙아시아 경제협력을 SCO 하나에 집중하는 것은 아니다. 중국 상무부에 따르면 2025년 중국과 중앙아시아 5개국의 상품교역액은 1,063억 달러로 전년보다 12% 증가해 처음 1천억 달러를 넘어섰다. 중국 상무부는 이 성과를 별도의 중국–중앙아시아 정상회의 결과 이행과 연결하면서 무역·투자·전자상거래·물류·결제 분야의 제도화를 계속 추진하겠다고 밝혔다.

 

즉 중국은 SCO와 별도로 러시아가 참여하지 않는 중국–중앙아시아 협력체계도 키우고 있다. 중국의 중앙아 경제전략에서 SCO는 중요한 다자무대이지만 유일한 실행기구는 아니다.

 

이 점을 고려하면 중국에 SCO가 제공하는 가치는 단순한 사업 집행을 넘어선다. SCO는 중국이 중앙아시아와 남아시아, 러시아, 이란 등을 한자리에 묶어 글로벌 거버넌스와 다극질서에 대한 중국의 구상을 제시할 수 있는 정치적 공간이기도 하다. 경제사업은 SCO와 중국 주도의 다른 양자·소다자 플랫폼을 병행해 추진하는 구조에 가깝다.

 

러시아, 다극질서와 금융자율성을 앞세우다

푸틴 대통령 역시 SCO를 다극세계의 주요 중심으로 규정했다. 그는 이번 정상회의에서 SCO 회원국 간 경제협력과 국가통화 사용을 확대하고 안보와 에너지 협력을 강화해야 한다고 강조했다. SCO Plus 회의에서는 유엔이 국제질서의 중심에 있어야 하며 글로벌사우스와 동방 국가들의 대표성을 높이는 방향으로 글로벌 거버넌스를 개혁해야 한다고 주장했다.

 

비슈케크 선언에는 이런 러시아의 정치언어와 맞닿는 내용이 상당 부분 들어갔다. 회원국들은 유엔 중심의 국제질서와 보다 공정한 글로벌 거버넌스를 지지했고, 국제 금융기구에서 개발도상국의 대표성을 확대할 필요성도 언급했다. 안보 분야에서는 범용안보센터와 마약대응센터 집행위원회의 운영규정이 승인됐다.

 

러시아가 중국보다 상대적으로 더 강하게 강조하는 부분은 금융자율성이다. 푸틴 대통령은 이번 정상회의에서 러시아와 SCO 회원국 사이 결제의 국가통화 비중이 98%를 넘는다고 밝히고, SCO 개발은행도 경제수단을 외교적 압박에 사용하는 국가들의 금융시스템으로부터 최대한 독립적이어야 한다고 주장했다. 서방의 금융제재가 장기간 이어지는 상황에서 국가통화 결제와 외부 제재의 영향을 덜 받는 다자금융 구조는 러시아에 점점 더 중요한 의제가 되고 있다.

 

하지만 개발은행은 이번에도 출범하지 않았다. 비슈케크 선언은 키르기스스탄 의장국 기간 은행 설립 문제에서 '진전'이 있었다고 평가했을 뿐, 설립협정이나 자본금, 의결권, 본부, 출범일을 확정하지 않았다.

 

개발은행, 처음부터 중러의 공동구상은 아니었다

개발은행은 중국과 러시아가 SCO를 서로 다르게 이용해온 역사를 보여주는 사례다. SCO 공식기록으로 확정할 수 있는 것은 2025년 톈진 정상회의에서 관심 있는 회원국들이 개발은행 설립에 정치적으로 합의했고, 이후 2026년까지 별도의 실무협의가 계속됐다는 점이다. 5월 비슈케크에서는 중국과 키르기스스탄 재무당국 등이 참여한 세 번째 개발은행 협의가 열렸다. 그러나 9월 정상회의에서도 실제 설립은 완료되지 않았다.

 

그 이전 중러의 이견은 한 매체의 해석에만 의존하지 않는다. 카네기 국제평화재단은 2017년 SCO 경제의제를 분석하면서 중국이 2010년부터 개발은행과 자유무역지대를 추진했지만 러시아가 중국의 경제적 우위를 우려해 은행 설립에 반대했다고 정리했다. 2026년 8월 The Diplomat도 러시아가 중앙아시아에서 중국의 경제적 지배력이 커질 가능성을 경계해 개발은행에 소극적이었던 역사를 현재 협상의 주요 마찰요인으로 평가했다. 정상회의 직후 노바야 가제타 유럽 역시 같은 역사적 맥락을 제시했다.

 

2025년 이후 협상의 구체적인 조건에는 비공개 취재가 추가적인 배경을 제공한다. 월스트리트저널은 중국 정부 자문역과 관련 외교관들을 인용해 러시아가 개발은행의 주요 통화로 중국 위안화를 사용하는 방안을 받아들이는 대신, 은행이 서방 제재의 제약에서 벗어나 운영될 수 있어야 한다는 보장을 요구했다고 보도했다. 메두자도 이 취재 내용을 러시아어로 재전했다.

 

따라서 '중국의 장기 추진과 러시아의 장기 경계'라는 역사적 구도는 복수의 공개 분석에서 교차확인되지만, 위안화 사용과 제재 독립성이라는 구체적인 협상조건은 비공개 취재에 근거한 정보로 한 단계 낮춰 다뤄야 한다. 개발은행을 처음부터 자연스럽게 형성된 '중러 공동 프로젝트'라고 설명하는 것 역시 지나치게 단순하다.

 

현재 자료를 종합하면 개발은행은 중국이 장기간 추진했고 러시아가 오랫동안 경계했지만, 러시아의 서방 금융망 접근이 좁아지면서 최근 양국 이해가 가까워진 사례로 보는 편이 더 적절하다. 그럼에도 비슈케크에서 최종 설립까지 가지 못했다는 사실은 SCO 경제제도화의 어려움도 함께 보여준다.

 

러시아에는 '정상들이 모이는 장소' 자체도 중요

러시아가 SCO에서 얻는 효용은 제도와 공동문서에만 있지 않다. 비슈케크 체류 기간 푸틴 대통령은 시진핑 주석과 나렌드라 모디 인도 총리를 비롯해 카자흐스탄·우즈베키스탄·이란·타지키스탄·튀르키예 등 여러 정상들과 연쇄적으로 양자회담을 가졌다. 비슈케크에서 실제로 연쇄적인 정상회담이 이어졌다는 점에서 SCO는 러시아 지도부가 중국·인도와 중앙아시아·중동 국가 정상들을 한 자리에서 집중적으로 접촉할 수 있는 외교무대가 된다.

 

노바야 가제타 유럽은 이런 장면이 러시아가 국제적으로 완전히 고립된 국가가 아니라는 이미지를 보여주는 데 도움이 된다고 분석했다.

다만 회담 숫자 자체를 러시아의 외교적 성공으로 해석하는 것도 경계할 필요가 있다. 러시아 국제정치 전문가 안드레이 코르투노프는 다자 정상회의에서 양자회담이 열리는 것은 일반적인 절차이며, 중국·인도·러시아 등 주요국들이 새로운 국제위기에서 상대의 입장을 확인하고 조율하는 실무적 기능이 있다고 설명했다.

 

러시아 IMEMO의 알렉산드르 로마노프(Александр Ломанов)는 푸틴과 시진핑의 지속적인 정상접촉이 양국의 정치적 신뢰를 유지하는 중요한 메커니즘이라고 평가했다. 중국이 공식문서에서 '정상외교'의 중요성을 반복해 강조하는 점을 고려하면, SCO 같은 다자회의는 중러 양자관계를 관리하는 공간이기도 하다.

 

확대를 보는 시선도 미묘하게 다르다

중국과 러시아의 차이는 SCO 확대 문제에서도 나타난다. 시진핑은 SCO가 더 많은 파트너들과 관계를 확대하고 글로벌 거버넌스에서 역할을 넓히는 데 적극적인 입장을 보였다. 반면 푸틴은 정상회의 뒤 기자회견에서 SCO가 개방돼 있어야 하고 회원 수를 늘리는 데 원칙적으로 찬성한다고 전제하면서도, 확대를 서두르다 조직이 '무정형' 구조가 되어서는 안 된다고 말했다. 새 회원이 조직의 공통 접근방식을 공유해야 한다는 조건도 강조했다.

 

두 입장을 '중국은 확대 찬성, 러시아는 반대'로 단순화하기는 어렵다. 러시아도 확대 자체는 지지한다. 다만 중국이 SCO의 국제적 외연과 네트워크 확대를 상대적으로 적극적으로 활용하려 한다면, 러시아는 조직 규모가 커질수록 의사결정과 정치적 응집력이 약화될 가능성을 더 경계하는 것으로 볼 수 있다.

 

그래도 SCO는 '중러 반서방 동맹'인가

여기서 한 가지 구분이 필요하다. 중국과 러시아가 미국 중심 국제질서를 비판하고 다극질서를 공동으로 강조한다고 해서 SCO 전체를 곧바로 중러의 반서방 동맹으로 규정할 수 있는 것은 아니다. 비슈케크 선언 자체도 SCO가 군사·정치 블록이 아니며 다른 국가나 국제기구를 겨냥하지 않는다고 명시했다. 물론 이는 회원국들의 공식적인 자기규정이므로 조직의 실제 행동을 독립적으로 입증하는 근거와는 구별해야 한다.

 

중앙아시아 전문가들의 평가는 이 공식 자기규정과 다른 방식으로 SCO의 기능을 설명한다. 키르기스 정치학자 에밀벡 조로예프는 SCO가 확대를 거쳤음에도 주요 기능은 서로 다른 입장을 가진 국가들이 지속적으로 대화할 수 있는 공간이라고 평가했다. 조직을 '불편한 대화를 위한 플랫폼'으로 본다면 일정한 기능을 수행하고 있다는 것이다.

 

카자흐-독일대의 루스탐 부르나셰프 교수도 SCO를 중앙아시아·남아시아·동아시아를 잇는 지역 간 대화의 '우산'에 가깝게 설명했다. 그는 SCO를 이념화된 조직이나 반서방 구조로 보지 않았으며, 획기적인 결과가 없더라도 회원국 사이의 조용한 대화가 계속되는 것 자체가 효율성의 한 기준이 될 수 있다고 평가했다.

 

이 시각에서는 SCO의 성패를 유럽연합이나 NATO처럼 얼마나 강한 공동제도와 집단행동을 만들었는지로만 측정하기 어렵다. 중국·러시아·인도·파키스탄·이란과 중앙아시아 국가들은 서로 다른 외교·경제전략을 유지하면서도 SCO 안에서 공통분모가 있는 분야만 선택적으로 제도화하고 있다.

 

같은 방향이지만 같은 조직을 원하는 것은 아니다

비슈케크 정상회의를 보면 중국과 러시아의 공통점은 분명하다. 두 나라는 다극질서와 유엔 중심 국제질서, 안보협력 확대와 서방 중심 제도 밖의 경제협력을 지지한다. 그러나 SCO를 실제로 사용하는 방식에서는 차이가 나타난다. 중국은 AI와 과학기술, 시장, 인프라, 녹색에너지 같은 사업을 적극적으로 제시하면서도 중앙아시아 경제협력에서는 중국–중앙아시아 같은 별도 플랫폼을 병행하고 있다. 러시아는 SCO를 금융자율성과 안보를 강화하는 공간으로 보면서, 동시에 다수 비서방 국가 정상들과 직접 접촉할 수 있는 외교무대로 활용한다. 회원 확대에서도 러시아는 조직의 응집력과 관리가능성을 중국보다 더 공개적으로 강조했다.

 

개발은행은 이 차이를 가장 압축적으로 보여준다. 중국이 오랫동안 추진해온 구상에 러시아가 장기간 신중한 태도를 보였지만 최근 이해가 가까워졌고, 그럼에도 회원국들이 자본과 지배구조를 공유하는 최종 단계에는 아직 도달하지 못했다.

 

따라서 현재의 SCO를 중국과 러시아가 완전히 같은 전략으로 운영하는 단일 블록으로 보기보다, 두 강대국이 상당한 정치적 공통분모를 공유하면서도 각자의 국가전략에 맞는 서로 다른 효용을 추구하는 다자공간으로 보는 편이 비슈케크에서 확인된 결과에 더 가깝다.

 

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